2022年1月，企业职工基本养老保险全国统筹开始实施。推进企业职工基本养老保险全国统筹，有助于减小我国区域间发展不平衡带来的人口年龄结构差异和缓解养老保险基金支出压力，可促进地区间劳动力流动，提升公平和效率，因而势在必行。但这一改革面临地区差异、地方政府积极性和各级财政能力等多方面制约，需要厘清中央和地方财政支出责任划分，并积极推进相应的配套改革。
全国统筹面临的制约因素
首先，我国地区经济发展水平差异巨大，面临政策统一和地方经济增长之间的权衡。我国在提升企业职工基本养老保险统筹层次过程中，遵循基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理“六统一”的标准。其中，全国统筹更需要各地统一政策，才能实现提升公平和效率的初衷。但现实中，长期形成的地区差异十分明显。一些东部沿海省份（如广东和浙江）的单位缴费率低于全国其他地区,各地的单位缴费基数差异更大。大量研究表明，我国地区养老保险政策很大程度是在人口老龄化、企业社保负担和地方经济增长之间进行权衡的结果。人口老龄化程度较轻、外向型程度高、财政自给率高的地区更倾向于较低的缴费率和缴费基数，而在严重依赖中央财政补贴的地区，通常企业缴费负担也较重。因此，统一缴费率后，沿海地区缴费率会上升，短期内可能会影响到经济活力。
计算缴费基数和基础养老金时的社平工资，是按当地的水平还是统一按照全国水平，对劳动力流动和收入再分配有很大影响。如果按照当地水平确定，那么劳动者就会倾向于流动到工资水平较高的地区退休，以较少的缴费获得较高的养老保险待遇，显然不利于基金可持续性，同时还需要对劳动力缴费历史和待遇享受之间的联系进行详细测算和规定。如果按照全国社平工资和统一的待遇规则确定基础养老金，则可免去上述麻烦，基本上排除了劳动力流动在养老保险缴费和待遇方面的顾虑。但此时会存在发达地区和不发达地区之间的收入再分配问题，而且由于养老保险缴费和待遇领取持续数十年，这一再分配力度会非常大，有可能影响到发达地区劳动者的参保积极性。
其次，全国统筹对地方政府在社保扩面、征收和监管方面的积极性有不利影响。在当前全国统筹的调剂金方案下，地方政府无法获得基金结余带来的全部好处，尤其是年轻劳动力数量较多的省份，全国统筹后上解的资金多于下拨的资金，存在对其他省份的净贡献，因而这类地方政府在社保扩面、社保费征收以及基金监管方面缺乏积极性。长此以往，也会造成养老保险基金收入下降。这种情况在企业职工基本养老保险统筹层次从县市层面提升到省级层面中已经有所表现。有研究发现，省级统筹会减少该省份的养老保险基金收入，但对基金支出并没有影响。
最后，全国统筹后，短期内可以用各省份结余弥补缺口，但在财政收入增长趋缓背景下，长期看财政压力会加大。2021年12月10日，国务院办公厅印发《企业职工基本养老保险全国统筹制度实施方案》（以下简称“全国统筹制度实施方案”），全国统筹建立调剂制度，根据“缺口额/当年各省结余总额”确定调剂比例，从当期收支有结余的省份筹集资金，拨付给当期收不抵支的省份。截至2022年，当期收不抵支的省份已经达到12个，且这些省份的基金缺口处于不断扩大的趋势，而当期收支有结余的省份，其结余数额在不断下降。短期内，依靠全国不同地区之间的互济还能维持基金的收支平衡。但从长期来看，基金的平衡压力只会越来越大。这是因为目前企业职工基本养老保险基金收入中，来自各级政府的财政补贴占比大约为15%。如果剔除财政补贴，当期收不抵支的省份数量将会进一步增加。
从全国层面来看，自2013年以来，仅靠缴费收入已经难以覆盖基金支出，基金收支平衡很大程度上依赖于不断投入的财政补贴。在人口老龄化的背景下，如果维持现有的参数不变，未来基金缺口存在扩大的趋势，从现实情况来看，财政补贴可能仍然要承担其中很大一部分。然而，近年来我国财政收入增长速度大幅下降，目前公共财政预算中已经有6%用于养老保险补贴。在财政收入趋减形势下，未来可能会面临更大压力。
推进全国统筹的对策建议
企业职工基本养老保险全国统筹需要兼顾以下几个目标：在地区间调剂余缺，增加基金可持续性；不影响地方政府在基金监督管理方面的积极性；促进劳动力流动，提升劳动者参与激励。为此，笔者提出如下对策建议。
提高征缴效率，在此基础上研究降费政策，增加企业活力，维持基金可持续性。通过全国统筹实现基金收支平衡的前提是存在较多数量的基金收支盈余省份。否则，全国统筹也很难解决基金可持续性问题。中国社科院相关测算显示，按照当前的征缴能力，全国层面企业职工基本养老保险基金当期结余将在2028年首次出现赤字。如果能提高征缴效率，基金赤字将会推迟出现。
研究表明，社保缴费由税务部门征收可以提高企业的实际缴费率，有助于提升征缴效率，实现应收尽收、应缴尽缴，但实际效果依赖于税务部门自身的征收能力。因此，在继续完善社保费征收机构改革的同时，需要增强税务部门征收能力，特别是税务工作人员需学习更多社保领域专业知识，加深对社保政策的理解，从而提升征缴效率。
税务部门征收可以提高社保费征缴效率，短期内也可能会加重企业社保负担，但从长期看，可以进一步为降费提供空间。目前，社保费征收存在“实际缴费率低于名义缴费率”和“基金收支盈余”并存的现象，这说明在做实缴费的基础上，存在名义缴费率的下调空间。大量研究表明，降低社保缴费不仅可以提升企业参加社保的遵从度，还可以促进就业，增加劳动者工资，促进地方经济增长。为此，需要在确保征缴效率的前提下，继续研究减税降费政策。缴费率和缴费基数是影响基金收入和企业行为的重要因素，借助全国统筹的契机，降低名义缴费率并合理设定缴费基数的调整速度和调整规则，可以达到减轻企业缴费负担和维持社保基金收入的目标，同时也能通过提升市场主体的经济活力，从而保证养老保险基金未来的可持续性。
合理规定地方财政在养老保险补贴上的责任，充分调动地方政府积极性。全国统筹意味着基本养老保险的事权上移至中央政府，从其他国家看，绝大多数发达国家都将基本养老保险事权划归中央，目的是促进基本社会保障在地区间均等化，避免不同地区间的福利移民，同时可促进劳动力自由流动。我国目前考虑到事权上移带来的负面影响，采用的是规定地方财政承担相应的支出责任的模式，激励地方政府加强扩面和征收。
根据全国统筹制度实施方案对地方财政支出责任的规定，中央按照全国统筹调剂方案对当前赤字省份进行资金拨付后，剩下的赤字部分仍然需要地方财政兜底，但这一安排有可能加大当年基金赤字省份地方政府的财政负担。在地方政府财政收入压力不断增加的背景下，应该对当年赤字部分按照成因不同进行分类，允许累计结余仍然为正的省份利用结余全额弥补非管理性因素造成的缺口，从而减轻地方政府的财政负担。对于因为管理不善造成的少收多支，需要地方政府全额承担兜底责任，不允许其使用累计结余弥补，以此来激发地方政府的积极性。
对于当年基金有结余的省份，由于需要上解一部分调剂金，可能会削弱地方政府扩面和征收的积极性。由此，可以考虑从奖励的角度鼓励地方政府采用税务部门全责征收的模式，完善全国性信息系统建设，发挥税务部门优势，提升征收和监管水平。
明确养老保险权益随劳动力流动的管理方式。全国统筹制度实施方案已经表明，实现统收统支的全国统筹在我国将是一个渐进式演变过程，目前和未来一段时期采用的是全国统筹调剂制度。这就使得地方政府对于本地养老保险基金的当期结余和累计结余仍然十分看重，劳动力流动仍然会面临在不同地区工作时形成的养老保险权益的转移问题。建议借鉴欧盟经验，从当前的转移接续模式改为操作性更强的管理方式，即工作时分段记录，退休时累计计算缴费年限，并根据待遇规则从不同地区获得养老金。
完善待遇计发和调整办法，鼓励参保，同时减轻地方政府监管成本。从制度设计上鼓励劳动者个人参保的同时，养老保险缴费和待遇设计还应遵循精算平衡原则，这体现在以下两方面。第一，改革当前最低缴费15年的政策。《社会保险法》第十六条规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足15年的，可以缴费至满15年，按月领取基本养老金。因此，很大一部分人会认为，选择只缴15年，不论是缴费还是未来待遇，都是最划算的，即使选择补缴，总额也不高。第二，改革基础养老金计发办法，根据退休年龄、预期寿命、缴费年限、缴费工资确定计发系数，既体现在不同收入和不同寿命人群之间的再分配，又鼓励多缴多得和长缴多得。
